乌海市资源枯竭城市转型分析报告
乌海市统计局 王 芳
2011年11月乌海市被列为国家第三批资源枯竭城市。近两年，乌海市紧抓住这一战略机遇，以《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》为指导，实施“一个中心，两个转型，三个率先、五个乌海”战略，立足实际、着眼长远、超前谋划、主动转型，全力打造具有竞争力和可持续发展能力的城市经济社会体系，产业规模、装备水平、多元发展、城市建设、民生保障等自我发展能力和水平显著提高，经济社会进入了新一轮上升期。
一、推动资源型城市转型发展取得的成效
（一）经济转型方面
乌海坚持把经济结构的战略性调整作为加快转变发展方式的主攻方向，推动增长动力、产业层次、发展模式和经济结构全面转型，切实做精一产业、优化二产业、提升三产业，实现由“依赖资源”向“超越资源”的跨越，推动资源导向为主的传统产业体系向以市场导向为主的现代产业体系转变。
1、推动增长动力转型，实现由资源产业支撑增长向多元综合发展转变，走新型工业化之路。
由“一煤独大”向“多元支撑”转变。依托而不依赖资源，主动强化节能减排技术改造，以科技创新成果提升传统优势支柱产业，加快工业经济转型。2013年，能源、化工、建材、冶金四大支柱产业及其延伸升级配套产业增加值占全市工业增加值的比重达到98%，原煤产业增加值占地区生产总值的比重由建市初期的80%以上，下降为2013年的32%，非煤产业占工业增加值的比重达到50%。
由“煤炭生产”向“深加工和交易”中心转变。立足自身资源赋存、产业基础等比较优势，从资源采掘、加工、转化各个环节，追求现有资源的价值最大化；同时，增强对资源等生产要素的吸附聚集效应，不断降低对本地资源的依赖度，为延伸升级支柱产业、发展接续替代产业赢得时间。乌海煤矿最多时达1200家， “十五”期末也有450家，经过整合 2013年末有42家地方煤矿，9家国有煤矿，煤炭资源配置进一步优化，另外，全年利用市外煤炭资源1600万吨，占煤炭利用总量的40%。
两大基地规模优势夯实了转型基础。2011年，《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》明确了“以乌海及周边地区为重点建设全国重要的焦化和聚氯乙烯生产加工基地”，乌海及时出台了加快工业转型升级和工业园区建设的意见，明确了园区发展定位和产业转型升级方向，2013年投入9.5亿元，进一步加大产业转型升级配套设施建设力度，园区承载能力显著提升。2013年园区实现产值700亿元，全市焦炭产能达到1600万吨，占自治区比重超过40%，PVC产能达到120万吨，占自治区比重达到1/3。
2、推动产业层次转型，实现由资源初级加工为主逐步向精深加工转变，走循环经济之路。
由“粗放生产”向“精深加工”转变。乌海延伸资源，按“食物链”科学设计产业产品链，加强延链项目建设，提高产品附加值。目前，乌海主要工业产品由最初的几个发展到5大系列50多种，煤、焦炭、电、电石等初级产品延伸为煤焦油、炭黑、合成氨、液化天然气、酚类、粗苯、萘类、各种沥青、甲醇和管材型材等高档建材、精细化工、医药中间体，具备了年产30万吨甲醇、90万吨煤焦油、16万吨炭黑、30亿立方焦炉煤气和12万吨管材型材、塑料薄膜等的深加工能力。
由“传统产业”向“新兴产业”转变。 “十一五”以来，主动承接发达地区优质产业转移，同时建设了陕汽天然气重型卡车、唐山神州矿山机械制造等项目，启动了抽水蓄能发电、焦炉煤气制液化天然气、LED节能灯项目建设，积极培育装备制造、新能源、新材料和高新技术等产业， 2013年高新技术产业增加值占规上工业增加值比重为6.5%，较2012年提高0.8个百分点。
3、推动经济结构转型，实现经济结构由工业主导逐步转向二三产业并重，走全面发展之路。
在增长中优化产业结构。一二三次产业结构由1978年的3：81：16调整为2013年的0.9：66.1：32.8。配套服务转型，大力发展第三产业。物流服务业方面。制定出台优惠政策，通过贴息、补助、奖励等形式，支持现代物流业发展。2013年物流业增加值达到43亿元，较2011年增加10亿元。商贸流通业方面。逐步构建起以大型综合性商业设施为主体，以品牌店、专业店为补充的现代商贸集聚带。目前，全市商业网点达到1.7万个，总营业面积110万平方米，人均商业面积2平方米，居全自治区第一。金融服务业方面。金融机构按照支持实体经济的本质要求，发挥市场配置资源的基础性作用，推动地方经济结构调整和转型升级。2013年，全市金融机构人民币存款余额587.33亿元、贷款余额474.98亿元。银行不良贷款率为0.33%，商业信用环境指数居全区第3位。
（二）城市转型方面
内蒙古自治区政府批复的《乌海市城市总体规划》和《乌海及周边地区城镇发展规划》明确了把乌海打造为自治区西部区域中心城市的发展定位。乌海集中力量加快城市扩容提质和改造升级，以交通、技术、人才、市场、服务等优势，促进产业和人口集聚，推动功能和内涵转变，打造滨水宜居城市。
1、工矿服务型城市逐步转向区域中心城市。
城市空间不断扩大。滨河一期投入使用，乌海建成区面积由“十五”末的37.5平方公里扩大到53平方公里，还将建设二期和西区; 基础设施逐步完善。2013年供热普及率、燃气普及率、生活垃圾无害化处理率和生活污水集中处理率分别达到83.2%、83.1%、 86.1%和93.2%；立体交通网络形成。包兰铁路和京藏高速穿市而过，等级公路里程达到890公里，乌海机场运营航线达9条，实现了连接华北、西北、中南、华东等地区，旅客吞吐量达到47万人次，同比增长47.5%。
2、工业城市逐步转向文化旅游城市。
由做“煤”文章向做“水”文章转变。国家重点项目黄河海勃湾水利枢纽建成蓄水，利用水利枢纽和118平方公里“乌海湖”，打造循环水系。以文化提升城市品位。由区域旅游集散地向旅游目的地转变，大力扶持星级酒店、旅游企业和旅游景区开发建设， 2013年有9个A级景区，旅游业总收入完成20.2亿元，同比增长22%。
3、自然生态环境脆弱城市逐步转向生态园林城市。
乌海地处毛乌素、库布其与乌兰布和三大沙漠交汇处，植被稀少，年降水量不足200毫米、蒸发量却超过3000毫米，自然生态环境脆弱。乌海加快推进国家园林城市创建工作， 2013年投入生态建设资金23亿元，全市森林覆盖率达到17.5%，比“十五”末提高5个百分点；建成区绿化覆盖率达到40.8%，比“十五”末提高18.个百分点；人均公共绿地面积达到18.4平方米，比“十五”末增加9.3平方米。
（三）民生保障能力不断提升
1、保障性安居工程扎实推进。
全面启动了自治区最大的煤矿棚户区改造项目，实施了国有工矿棚户区、廉租房、公租房等保障性住房工程，惠及全市三分之一以上人口。目前，全市各类保障性住房和棚户区改造开工建设93400套，完成投资175亿元,基本建成72402套，分配安置68759套，超过5万户居民搬入新居，全市累计为各类棚改项目配套基础设施和公共服务设施投资近50亿元，棚改工作取得了阶段性成效，走在了自治区的前列。
2、社会保障和居民收入水平不断提高。
由于先行谋划、及早转型，大力发展非煤、非资源产业，为转型淘汰企业人员重新就业和增收提供了大量岗位。“十五”以来，乌海每年新增就业岗位近1万个；低收入群体全部纳入城市低保范围，城镇居民医疗保险和养老保险实现全覆盖。2013年，最低工资标准提高到1350元、最低生活保障标准提高到470元、企业退休人员平均养老金标准达到1712元，主要民生指标持续保持自治区前列；城镇居民人均可支配收入达到28045元、农区居民人均纯收入12429元，均高于国家、自治区平均水平。
3、各项社会事业取得长足发展。
乌海教育、医疗、卫生等社会事业从50年代起步到上世纪九十年代，主要由企业承办，分散运作、规模小、基础差，随着乌海综合实力的提升，逐年加大投入力度。“十一五”期间，财政财政用于民生与社会事业实际支出年均增长40.9%；用于民生社会事业支出占地方公共财政预算支出已连续四年超过70%，2013年达到73.1%，其中教育、科技、医疗卫生支出分别增长8%、 1.7倍、19.83%。
二、转型发展面临的主要问题
1、棚户区改造压力大
乌海市矿工住宅大多依矿而建，人均居住面积小、住房条件差，棚户区分布范围广。尽管自2007年起，乌海市就开始实棚户区改造项目，但是随着乌海市中央下放煤矿棚户区改造项目建设的逐步深入，很多当初无法预料的困难和问题显现出来，特别是近几年来土地费用、建筑材料和人工工资等费用逐年增加，造成投资增加。据统计截止2013年底，乌海市尚未改造的棚户区面积仍然有227万平方米，涉及人口约635万人，资金不足，煤矿棚户区的搬迁可能需更长时间完成。
2、生态环境改善任务艰巨
乌海市现保留的合法矿井主要由近三十年的众多小煤矿逐步整合而成，主要分布在乌海市海勃湾矿区和乌达矿区内，由于矿区开采历史较长，以往开采方式落后，造成了数量众多的采空区和损毁土地。尽管近年来加大了治理力度，但是在治理过程中因为煤炭行业不景气，经济下滑，生产效益差，矿山处于停产状态，缴存治理保证金存在困难，加上乌海干旱少雨，矿区的储水设施难以达到矿区复绿要求，分期治理工作相应推进缓慢。据统计，乌海市截止2013年底尚有4509万平方米矿山面积需要治理，2562万平方米的损毁土地需要复垦，以及3161万平方米采空区土地面积需要复垦。治理任务十分艰巨，需要大量资金支持。
另一方面，乌海地处干旱荒漠地区，每年出现沙尘、扬沙、大风天气在50-80天左右，自然生态环境十分脆弱。同时，周边密集布置着内蒙古6个和宁夏2个工业园区，不分风向均有过境污染，粉尘污染严重，严重影响大气环境质量。部分产业能耗偏高，产业发展伴生煤矸石和粉煤灰等大量固体废弃物。因此，乌海市环境治理和节能减排压力较大。
3、产业结构转型需要长期坚持
经过几年来持续投入，乌海市产业经济水平逐步提高。三次产业比例由2010年的1:71.7:27.3调整为2013年的0.9:65.9:33.2，尽管第二产业所占份额有所下降，但是仍然呈现工业行业独大的特点，第三产业比重仍低于国家、自治区水平，结构需要继续优化。同时，产品仍然具有初级化、低端化特征，产业链条延伸不足，科技创新能力较弱，新兴及非资源型产业发展不足。装备制造业比重较小，第三产业比重偏低、发展相对滞后。乌海市的产业结构绝非一朝一夕可以完成，还需要长期坚持不懈的努力。
4、财政资金不足
除上述棚户区改造、生态环境改善等最为突出的问题以外，乌海还面临失业人员安置、环境污染治理、煤炭企业矿工的养老医疗保险及矿区困难居民的救助、接续替代产业发展平台建设等问题。2013年乌海市公共财政预算收入68.49亿元，单靠地方财力难以支撑资源枯竭城市的顺利转型，需各级财政的大力扶持。
三、转型发展政策建议
1、加大资源型城市的资金和独立工矿区的支持力度。
长期以来，乌海市积累了许多深层次的矛盾和问题。这些矛盾和问题虽然在国家和自治区的财力性转移支付资金支持下逐步得到分期分类解决，但由于历史欠账较多，短期内无法得到有效解决。需要相关部门充分考虑乌海市社会保障、环境保护、生态治理、交通基础设施建设等方面建设任务较重、支出较大的实际，进一步落实国家支持资源型城市可持续发展的财税优惠政策，加大对乌海市转型的财政转移支付力度，延长支持年限，并在资源型城市可持续发展专项上给予倾斜。
乌海市乌达独立工矿区是最为典型的市辖区。经过半个世纪的大规模开采，资源储量大幅衰减，解决发展中长期积累的基础设施严重滞后、公共服务能力较弱、自然灾害和矿山地质灾害易发多发等矛盾和问题，靠地区财力难以彻底解决，亟需国家给予政策和资金方面的帮助与支持，力争将乌达独立工矿区纳入国家独立工矿区政策支持范围。
2、进一步建立健全资源型城市可持续发展长效机制
建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制、完善资源性产品价格形成机制，逐步形成资源型城市可持续发展的长效机制。建议从国家层面加快推动此类政策的推进和实施，同时尽快改革资源税制度，全面实行矿山环境治理恢复保证金制度，出台可持续发展准备金制度的相关规定。
3、争取国家对乌海市循环经济示范项目的支持力度
乌海是一座资源型城市，走循环经济发展道路是根本的、唯一的选择。由于乌海开发较早，历史欠账多，转型包袱重，生态环境脆弱，发展循环经济任务十分艰巨。对于国家支持的产业发展和项目建设，如利用低热值煤发展现代煤化工产业、，“煤-电-灰-铝”循环产业，循环经济示范等项目，有关部门应努力取得国家在资金、科技、投资、财政、融资、土地政策各方面更多的支持。
4、加大棚户区改造的力度，争取税费减免
由于乌海市处于地震高烈度区和重点设防区，安置房建设成本高，加之后续需要大规模配套的基础设施和公共设施建设项目，以及对居民搬出后对原居住地的生态恢复和地质环境质量资金，总体搬迁改造建设资金不足，努力争取国家在资金方面的支持。此外，乌海市煤矿棚户区和部分国有工矿棚户区安置房均为经济适用住房，属有限产权，搬迁居民在购房后仍存在后顾之忧。在居民取得完全产权时，涉及到4亿多元的税，建设单位缴纳压力很大，争取国家在棚户区住房相关税费减免方面给予政策支持。
5、开展矿山地质环境治理工作
近年来，乌海市高度重视矿山地质环境问题，把矿山地质环境的保护与治理作为实现矿业经济可持续发展的保障性工程和改善生态环境的民生工程。据国土部门测算，若彻底改变乌海市矿区地质环境面貌、恢复矿区生态环境，需投入资金10亿元以上，单凭乌海市财力恐难以支撑，争取国家有关部门进一步加大对乌海市开展矿山地质环境治理工作的资金支持力度。
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